2022年水泥需求打破平台期进入下行期以来，供需矛盾逐渐放大，效益持续萎缩，行业发展遇到了前所未有的挑战。在这种严峻形势下，水泥行业实现稳增长，是迈向高质量发展的必要前提。近日工信部下发《建材行业稳增长工作方案（2025-2026年）》（以下简称《方案》），《方案》提出“2025-2026年，建材行业恢复向好，盈利水平有效提升”这一稳增长目标，并给出严格产能调控等一系列重要举措。笔者认为，要实现稳增长目标，水泥行业在遵循严禁新增水泥熟料产能的基础上，精细化治理已成为重中之重！

严禁新增水泥熟料产能的由来及成效不足

按照国家统计局表述，新增生产能力指通过固定资产投资活动而增加的设计能力，新建项目指从无到有“平地起家”开始建设的项目。按照这种表述，新增水泥熟料产能可以理解为没有经过产能置换而建成或经过置换（含改扩建）但产生了新增产能的水泥熟料产能，新建产能是指那些从无到有“平地起家”开始建设的项目产能。“十一五”时期，伴随着我国城镇化率持续提升和基础设施的大上快干，水泥需求逐年走高，行业效益快速提升，这使得资本大量无序涌入，过剩矛盾逐步凸显。2009年9月，国务院印发《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，提出“严格控制新增水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则”，对新增产能严格控制。2013年10月，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（41号文）出台，文件首次提出“严禁建设新增产能项目”。2016年上半年，行业效益低位，国务院印发《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》，明确要求严禁新增产能。其后《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（2021、2024修订）陆续出台，延续严禁新增产能政策。2025年9月，《建材行业稳增长工作方案（2025-2026年）》再次强调：严禁新增水泥熟料、平板玻璃产能，新建改建项目须制定产能置换方案。

表1：控制、严禁新增产能的政策演进

数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）

从成效看，41号文首提“严禁建设新增产能项目”后，产能增长势头有效遏制，并出现下滑走势。尽管2013-2016年熟料设计产能仍在增加，但不少是之前批复建设项目投产，2017年之后熟料设计产能逐年下降。从不足看，一方面，由于政策没有得到很好执行，地方保护、违规审批、批小建大等违规问题频发；另一方面，企业通过产能置换和技改名义进行扩建，明面上没有新增产能，甚至有所减少，但实际产能大大增加，超产现象严重，严重违反了严禁新增产能的政策初衷，预计当前真实产能在22亿吨上下，局部过剩逐步演变成全面过剩局面。

图1：近25年熟料产能走势

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严禁新增水泥熟料产能需要进一步精细化：严禁跨省、跨市置换

当前各省均存在产能过剩问题，允许跨省置换可能会导致部分区域过剩问题进一步加剧。目前和相当长一段时间内，行业产能置换的主要项目为补产能，新建较少。据中国水泥网水泥大数据研究院统计，截至当前，已公示105例补产能项目中，跨省置换27例，占比26%左右；78例非跨省置换项目中，跨市项目28例，占比36%左右。其中黑龙江、安徽以及湖北地区新增熟料产能均在150~200万吨之间，这势必导致本省（市）或周边市场运行困难加剧。笔者建议，全面过剩背景下，严禁新增水泥熟料产能需要进一步精细化，建议严禁跨省置换，同时禁止省内地级市之间置换。

表2：部分省份熟料设计产能增加信息

数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）

优化存量产能：加大自我淘汰力度

2500t/d及以下生产线产能占比20%左右，具有相当比重，这些生产线在能耗、排放以及环保等指标整体上相对落后，目前仅少数省份出台相关淘汰计划，多数省份并未出台相关政策和计划，其中山东地区走在前列，2500t/d及以下生产线基本清理完毕。笔者建议，尚未出台相关政策的省份应拿出壮士断腕的决心，结合本地区实际情况，尽快制定2500t/d及以下生产线产能淘汰和退出计划。

表3：部分省份淘汰2500t/d及以下生产线政策信息

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除此之外，还可以通过提高单位碳排放强度、能耗水平、原燃料替代率、污染物排放等指标标准，加大淘汰力度。以燃料替代为例，据测算，TSR每提高1个百分点，吨熟料碳排放量下降1.5~2.2公斤，能耗下降0.6~0.9公斤标煤，替代燃料在节能降碳方面发挥较大作用，但目前中国与发达国家在燃料替代率方面存在较大差距。笔者建议，提高淘汰门槛标准，加速低效产能退出，优化存量产能，积极瘦身健体。

图2：中国热值替代率水平较低

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