10月31日，工信部下发《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》（以下简称《实施办法》）。2021年版《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（以下简称80号文）出台后，水泥行业发展环境发生重大变化，亟需产能置换办法改革，《实施办法》应运而生。和80号文相比，《实施办法》总体上对产能置换要求更加严格、精准和规范，这对加速清退低效产能，引导行业转型升级，加快推动高质量发展具有重要意义，笔者将从以下五个方面作具体解读与评论。
一、产能置换要求趋严 产能去化力度加大
《实施办法》要求，能效水平达不到现行版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》基准值、连续停产两年以上、2024年以来连续两年每年运转天数不足90天，以及因债务纠纷等原因导致设备无法拆除或存在法院查封情况的产能等不能用于产能置换。中国水泥网水泥大数据显示，当前能效水平低于基准值的低效产能在16%左右，大约2.8亿吨，再加上由于效益差、缺乏矿山等原因长期停产和因破产查封的生产线，产能总量或超3亿吨。《实施办法》杜绝这部分产能参与置换，这将倒逼低效、停产产能加速退出市场，从而加快去产能进程，缓解日益激化的供需矛盾。
图1：近年来熟料产能稳中趋降
数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）
二、取消实际产能换算 确定产能核定标准
得益于供给侧结构性改革带来的市场红利，同时随着生产技术和装备水平的不断进步，水泥企业实际生产能力大大提高，单纯以水泥回转窑窑径核算产能不能如实反映企业生产能力。《实施办法》规定，用于置换的产能数量，严格依据项目备案（核准）文件明确的产能确定。这就实际上取消了以产能换算表核定产能规模，以备案或核准文件设计产能作为唯一法定产能，确定产能核定标准，简化产能认定程序，推动备案产能与实际产能的统一。
三、新建产能标杆水平 推动行业能效提升
2021年“双碳”元年以来，工业领域节能降碳成为高质量发展的重要内容之一，各种政策文件频繁下发，其中水泥行业到2025年底标杆产能要达到30%以上。《实施办法》要求，新建生产线应当达到现行版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》中水泥玻璃行业能效标杆水平，环保绩效水平应当达到A 级。这是对2024年5月国务院下发的《2024-2025年节能降碳行动方案》中“新建和改扩建水泥项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平”政策的延续。当前我国水泥行业标杆产能在20%左右，距离30%的目标尚有有一定差距，环保绩效达到A级标准的企业更少，预估在10%左右，能效、环保双优生产线占比较低。要求新建生产线能效达到标杆水平和环保绩效A级，提高行业新建门槛，有利于推动水泥行业能效和绩效水平整体提升。
图2：部分省份水泥行业能效水平状况
数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）
四、精准管理区域置换 简化跨区转出程序
《实施办法》要求，国家大气污染防治重点区域严禁新增水泥熟料产能，位于国家大气污染防治重点区域或前三年水泥熟料平均产能利用率低于50%的省份水泥熟料生产线开展产能置换，原则上不得从省外置换产能。2022年以来，水泥需求进入下行通道，各个省份均有不同程度的过剩问题，特别是之前如火如荼的跨省置换导致部分省份产能过剩问题十分严重，行业运行困难加剧。《实施办法》严禁大气污染防治重点区域新增产能，原则上不得从省外置换产能，能有效禁止非大气污染防治重点区域产能置入和遏制同样是大气污染防治重点区域省份置入，这对跨省置换作出更细致、更严格的新要求，精准控制大气污染防治重点区域和产能过剩严重地区产能，有效遏制产能增加势头。《实施办法》还要求，位于国家大气污染防治重点区域或同一法人企业集团内部的产能转出可不报产能转出地省级工业和信息化主管部门。项目建设地省级工业和信息化主管部门负责核实产能置换方案，并将产能置换方案、承诺书一并在门户网站上公示、公告。这就大大减少了部分跨地区流动产能的审批手续，简化流出程序，从而减少不必要的政府干预，优化资源配置。
五、严格规范置换行为 提高资源使用效率
2018年第一版产能置换办法开始实施，彼时正值行业发展高峰，产能置换项目较多，但2022年行业遇冷以后产能置换偃旗息鼓，尽管已完成公示/公告，但不少项目自主停建，有些项目拟建但尚未实质性开工，导致一些投资打水漂，造成社会公共资源和自然资源的极大浪费。为此，《实施办法》新规定，产能置换方案自公告之日起两年内，项目建设企业应完成备案和环评等手续，三年内完成项目建设并点火投产，逾期产能置换方案失效。已经完成产能置换方案公告的，在本办法实施前未开工建设的项目，应于2026年12月底前完成点火投产；未完成的，2027年1月1日后产能置换方案失效。《实施办法》规定产能置换项目时间期限和有效期，严格规范置换行为，促进产能置换方案加快实施，提高资源使用效率。
表1：六大区域完成公告停建、拟建生产线信息
数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）
